民乐县促进农区借牧健康发展实施方案政策解读

农区借牧对有效解决发展生产与保护生态之间的矛盾问题，着力构建种养结合、农牧循环、生态保护、资源利用发展模式，持续推进祁连山草原生态保护和修复具有重要作用。

一、政策背景

祁连山作为我国西北重要生态屏障，是黑河、石羊河等内陆河发源地，肩负着阻挡沙漠南侵、守护生态安全的核心使命。曾因过度放牧导致草原退化、生物多样性锐减，生态保护与牧民生计的矛盾日益突出。国家将祁连山生态保护纳入“国之大者”，明确生态屏障修复的战略定位，推动建立以国家公园为主体的自然保护地体系。在政策设计上，通过草原生态保护补助奖励等国家级政策，为借牧模式提供制度支撑，鼓励牧区转变传统放牧方式。甘肃省将祁连山生态保护当作“天大的事”，以铁腕整治与科学修复相结合，全力推广农区借牧模式，实现生态效益与经济效益的统一。农区借牧作为草畜平衡的创新实践，将其纳入生态保护整体布局，为省级层面的探索提供方向指引，推动形成“禁牧不禁养、减畜不减收”的可持续发展框架。

近年来，民乐县始终将祁连山生态环境保护作为重要政治任务，同时致力于推动农牧产业转型升级与农牧民增收。农区借牧作为连接牧区与农区的重要纽带，既能充分利用农区秸秆资源降低牧区养殖成本，又能为农区种植户带来额外收益，是实现 “种养结合、农牧循环” 的有效模式。但在实践中，农区借牧仍面临服务保障不足、土地租赁秩序不规范、疫病防控风险较高、借牧人员管理难度大等问题，不仅影响借牧工作效率，还可能引发生态保护隐患、矛盾纠纷等风险。在此背景下，《实施方案》的出台，既是响应国家生态保护与乡村振兴战略的具体行动，也是破解农区借牧发展瓶颈、实现 “生态-经济-社会” 效益统一的关键举措。

二、出台目的

农区借牧以“季节错峰、异地互补”为核心，即牧民夏秋季节在祁连山牧区适度放牧，冬春季节（每年10月至次年3月）将牛羊转移至农区，通过租田借牧或舍饲喂养实现草畜平衡。这一模式让祁连山近107万亩天然草场获得5个月的“休养假期”，从根本上缓解了冬春季节的草原生态压力。通过农区借牧的长期实践，祁连山草原生态修复成效显著。监测数据显示，肃南裕固族自治县天然草原亩产草量较2010年提高20.6%，牧草平均高度达19厘米，平均总覆盖度提升至78.2%。同时，生态系统稳定性不断增强，旗舰物种雪豹数量增至350只至500只，野生动物数量较2014年增加15%~20%，生物多样性保护取得实质性进展。

农区借牧构建了“牧区减载、农区增效”的循环体系。对牧民而言，农区秸秆资源降低了饲草料成本，牲畜保膘率与产仔质量提升，实现“减畜不减收”，牧民年纯收入可达15-18万元；对农区农户而言，土地出租收益高于秸秆售卖，牲畜粪污还田减少化肥使用，每亩地年租金最高可达150元，实现生态与经济双重收益。农区借牧模式是国家与省级层面协同推进生态保护的生动实践，既破解了祁连山“生态保护与发展养殖”的核心矛盾，更构建了可复制的农牧循环发展路径，为我国西部生态屏障修复提供了宝贵经验。

《实施方案》的核心目的在于构建“种养结合、农牧循环、生态保护、资源利用”的可持续发展模式，具体可概括为三大方向：一是以祁连山生态环境保护为前提，通过规范农区借牧活动，减少过度放牧对草原生态的压力，推动区域生态价值转换；二是以产业优化与农牧民增收为核心，降低牧区养殖成本、改善借牧群众生产生活条件，同时带动农区种植户通过土地租赁增收，实现“牧区降本、农区增效、农牧民双赢”；三是以规范管理与风险防控为保障，解决借牧过程中的服务短板、秩序混乱、疫病隐患等问题，确保农区借牧科学规范、健康有序，同时巩固民族团结进步创建成果，维护社会稳定。

三、重要举措

《实施方案》围绕四大重点工作，构建了“服务-秩序-安全-管理”四位一体的农区借牧保障体系，具体举措如下：

（一）统筹做好服务保障，筑牢借牧 “基础防线”。以“跨部门联动、全要素覆盖”为原则，解决借牧过程中的基础需求与安全隐患；由县农业农村局牵头，联合住建、水务、电力、公安、应急管理等部门，分工负责疫病防控、用水用电、住房安全、安全生产等重点工作，形成“各司其职、齐抓共管”的工作机制。

（二）规范土地租赁秩序，搭建借牧 “公平平台”。以“制度规范、信息透明”为核心，解决土地租赁中的权责不清、资源错配问题；县、镇两级成立农区借牧工作专班，建立联席会商制度，由农业农村部门制定统一的秸秆地租赁合约，明确双方权属、租金、期限及权利义务，避免合同纠纷；搭建农区借牧信息服务平台，整合秸秆地位置、面积、产草量及借牧牲畜数量等信息，实现“农区资源-牧区需求”精准对接；各镇结合秸秆地环境承载力与载畜量，科学制定借牧措施，避免资源过度消耗；宣传农村土地租赁法规政策，提升借牧双方法律意识；建立土地租赁纠纷调解机制，及时化解矛盾，保障双方合法权益。

（三）筑牢防疫安全屏障，守住借牧 “健康底线”。以“全流程监管、全环节防控”为目标，降低疫病传播风险，农业农村部门建立农区借牧备案制度，实行牲畜调入调出“双备案”，要求调运车辆“点对点”运输，避免中途接触传播；借牧前需提交布病、口蹄疫等疫病检测合格证明（布病100%阴性，口蹄疫等免疫抗体合格率70%以上），离开时需提前报备并开具产地检疫证明；借牧期间对牲畜群、车辆、器械集中消毒，实行30天隔离观察；隔离期内开展疫病免疫抗体抽样检测，不合格的及时强化免疫；对病死牲畜严格执行无害化处理，杜绝疫病扩散；各镇落实属地管理责任，指导借牧户按要求提交证明材料、报备信息，督促做好消毒灭源工作，确保不发生重大动物疫病。

（四）加强借牧人员管理，维护借牧 “和谐环境”。以“民族团结、安全有序”为导向，提升人员管理效能，做好借牧中的民族工作，对生活困难牧民提供物资帮助；开展中华民族共同体意识宣传教育，增进农牧民双方感情，巩固民族团结进步示范县成果；各镇协调公安部门常态化摸排外来借牧人员信息，辖区派出所核实身份后录入暂住人口信息管理系统，实现“不漏户、不漏人”的动态监管；强化重点领域监管，将农区借牧监督检查纳入重点工作，抓好安全生产、矛盾纠纷、防火防盗等监管，保障借牧期间社会治安稳定。

四、注意事项

（一）部门协作需“无缝衔接”。各牵头单位与责任单位需明确职责边界，避免“多头管理”或“责任真空”。农业农村局需统筹协调整体工作，住建、水务、电力等部门需及时响应借牧户基础保障需求，公安、应急管理部门需同步跟进人员管理与安全监管，确保跨部门工作衔接顺畅，无推诿扯皮现象。

（二）政策执行需“因地制宜”。各镇在落实借牧措施时，需结合辖区秸秆地实际情况（如面积、承载力、分布）与借牧需求，避免“一刀切”。秸秆地产草量低、承载力有限的区域，需严格控制借牧牲畜数量；借牧户集中的区域，需优先保障住房、用水用电等基础服务，确保政策执行符合当地实际。

（三）风险防控需“抓早抓小”。在疫病防控方面，需严格落实“备案-检测-隔离-消毒”全流程要求，避免因检测不严、隔离不规范导致疫病传播；在矛盾调解方面，需提前宣传法规政策，对潜在的土地租赁纠纷、人员矛盾及时介入，避免小问题演变为大冲突；在安全管理方面，需定期排查住房、用电、防火等隐患，确保风险早发现、早处置。

（四）资金与技术需“同步保障”。相关部门需统筹用好生态保护、乡村振兴等相关资金，支持借牧点基础设施（如安全住房、饮水设施、电力改造）建设与疫病防控物资（如消毒设备、检测试剂）采购；同时，依托技术服务点，组织畜牧兽医人员常态化开展技术指导，确保借牧户掌握“五良”技术与疫病防控知识，提升养殖水平。

五、关键词解释

农区借牧：指牧区养殖户将牲畜转移至农区，利用农区秸秆地、闲置草地等资源进行放牧，实现“牧区生态保护、农区资源利用、农牧民双赢”的种养结合模式。

种养结合、农牧循环：指将种植业与养殖业有机结合，养殖业产生的粪便可作为种植业肥料，种植业产出的秸秆、牧草可作为养殖业饲料，形成“资源-生产-再利用”的循环体系。

五良技术：指畜牧业生产中的“良种、良法、良料、良舍、良医”技术体系，是提升养殖效率、保障牲畜健康的关键技术集合。

双备案管理：指农区借牧中，牲畜从牧区调入农区前需向相关部门报备，从农区返回牧区前需再次报备的管理制度，旨在实现牲畜调运全流程可追溯，降低疫病传播风险。

点对点运输：指借牧牲畜从牧区出发后，直接运输至指定农区借牧点，中途不随意停留、不接触其他牲畜的运输方式，是防止疫病中途传播的重要措施。

六、新旧政策差异

政策定位方面，旧政策多为“碎片化”管理，聚焦单一问题（如疫病防控、土地租赁），未形成完整体系；《实施方案》则定位“全链条、多维度”统筹，以“生态-经济-社会”协同发展为核心，覆盖服务、秩序、安全、管理全环节。

管理机制方面，旧政策部门协作松散，多为“各自为政”，缺乏统一协调机制；《实施方案》成立县级工作专班，建立“分级负责、各司其职、密切协同”的联动机制，明确牵头与责任单位，有效解决“谁来管、怎么管”的问题。

服务保障方面，旧政策基础服务（住房、用水用电）覆盖不足，多依赖借牧户自行解决；《实施方案》明确住建、水务、电力等部门的服务职责，主动排查并解决住房安全、用水用电隐患，实现“被动响应”向“主动保障”转变。

秩序规范方面，旧政策土地租赁无统一合约，信息不透明，资源匹配效率低；《实施方案》制定统一租赁合约，搭建信息服务平台，实现“权责清晰、信息公开、精准匹配”，从“无序松散”向“规范有序”转变。

风险防控方面，旧政策疫病防控多为“事后处置”，人员管理缺乏动态监管；《实施方案》建立“事前备案-事中防控-事后追溯”的全流程疫病防控体系，人员信息纳入暂住人口系统动态监管，实现“被动应对”向“主动防控”转变。

民族团结方面，旧政策未将民族团结纳入借牧管理重点，缺乏针对性措施；《实施方案》明确将民族团结作为核心目标之一，通过物资帮助、宣传教育增进农牧民感情，实现“单纯管理”向 “管理+民生+团结”融合转变。